Procuraduría advierte riesgos jurídicos en millonario convenio entre alcaldía de Armenia y EPA

La Procuraduría General de la Nación emitió una advertencia preventiva por presuntos riesgos en la estructuración de un millonario convenio interadministrativo entre la alcaldía de Armenia y Empresas Públicas de Armenia, EPA.

El documento, emitido por la Procuraduría Delegada Primera para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública está dirigido al alcalde de Armenia, James Padilla García; al secretario de Salud, César Augusto Rincón Zuluaga; a la secretaria de Infraestructura, Claudia Milena Arenas Agudelo, y al gerente de Empresas Públicas de Armenia, Paulo César Rodríguez Ospina.

El ente de control hace referencia al convenio interadministrativo No. 2025-002, suscrito entre el municipio y la empresa de servicios públicos, cuyo objeto es la reposición y construcción de alcantarillados y colectores en distintos barrios de la capital quindiana, con una inversión de $58.024.392.744.

Explica en la alerta preventiva que se identificaron posibles riesgos jurídicos en la estructura utilizada para ejecutar las obras, dando a conocer que realizó la verificación de la contratación adelantada por EPA-ESP, evidenciando que en virtud de la ejecución del convenio interadministrativo No. 2025-002, se han adelantado 16 procesos de contratación.

“No obstante, verificada la totalidad de expedientes electrónicos de los procesos consultados, se observó que EPA – ESP no utilizó los documentos tipo expedidos por Colombia Compra Eficiente en ninguna invitación pública”, aseguró la Procuraduría.

Naturaleza jurídica y régimen contractual de EPA

Naturaleza jurídica y régimen contractual de EPA Uno de los puntos centrales expuestos por la Procuraduría General de la Nación en su actuación preventiva se refiere a la naturaleza jurídica de Empresas Públicas de Armenia, EPA, y al régimen que rige su contratación.

Señala que es una entidad de régimen especial y de acuerdo con la Ley 1150 de 2007 (art. 14), el Acuerdo No. 13 del 8 de octubre de 2007 y la Ley 142 de 1994 (art. 31), su actividad contractual no se rige por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Ley 80 de 1993), sino por las normas especiales aplicables a su actividad y por las reglas que la propia entidad defina.

Advierte que, aunque su régimen es de derecho privado, EPA no está exenta de cumplir con los principios de la función administrativa (art. 209 de la Constitución), los principios de la gestión fiscal (art. 267) y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.

Lea también: Obras en La Nueva Cecilia, faltan tres cuadras por pavimentar

De esa manera, Colombia Compra Eficiente ha señalado que las entidades de régimen especial, al administrar recursos públicos, deben establecer en sus manuales reglas mínimas que aseguren transparencia, selección objetiva, libre concurrencia y protección del interés general. Esto incluye definir claramente procedimientos, plazos, criterios de evaluación y reglas de desempate.

En síntesis, aunque EPA cuenta con un régimen contractual especial, su autonomía no es absoluta: “Al administrar recursos públicos y cumplir una finalidad pública, está obligada a respetar los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal en cada etapa de sus procesos contractuales”.

Posible incumplimiento de la obligación de aplicar documentos tipo

En el segundo apartado de la advertencia preventiva, la Procuraduría General de la Nación analizó el eventual desconocimiento del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, relacionado con la aplicación obligatoria de los documentos tipo en ciertos procesos contractuales.

El ente de control detalló que la Ley 2022 de 2020 asignó a Colombia Compra Eficiente la competencia para expedir los documentos tipo, con el fin de estandarizar condiciones y fortalecer la transparencia en la contratación pública.

Inicialmente, la obligación de aplicar documentos tipo recae sobre las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Sin embargo, el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022 amplió su alcance y establece que cuando una entidad sometida al Estatuto General celebre contratos o convenios —incluidos interadministrativos— con entidades de régimen especial o de derecho privado, estas últimas deberán aplicar los documentos tipo adoptados por Colombia Compra Eficiente, salvo en procesos relacionados exclusivamente con su giro ordinario.

En el análisis del Convenio Interadministrativo No. 2025-002, la Procuraduría verificó 16 procesos contractuales adelantados por Empresas Públicas de Armenia, EPA, para ejecutar obras de infraestructura de alcantarillado.

Dentro de los documentos tipo vigentes para proyectos de agua potable y saneamiento básico, la entidad incluye expresamente: construcción de alcantarillados sanitarios, pluviales o combinados, y optimización, mejoramiento, rehabilitación o reposición de redes de alcantarillado, los cuales coinciden con las obras derivadas del convenio.

No obstante, relata la alerta de la Procuraduría, que tras revisar los expedientes electrónicos publicados, el ente de control evidenció que EPA no utilizó los documentos tipo en ninguna de las invitaciones públicas relacionadas con estas obras.

Con base en lo anterior, la Procuraduría advirtió una posible omisión del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, concluyendo que el convenio deriva de un acuerdo con el municipio de Armenia, entidad sometida al Estatuto General de Contratación. Los objetos contractuales están cubiertos por los documentos tipo vigentes. No se evidenció su aplicación en los procesos adelantados por EPA.

Advertencia por posible vulneración de la Ley 489 de 1998

En el tercer eje de análisis, la Procuraduría General de la Nación examinó si la ejecución del convenio interadministrativo No. 2025-002 podría estar desconociendo disposiciones de la Ley 489 de 1998, particularmente en relación con la naturaleza y límites de los convenios interadministrativos y el régimen aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado.

Con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado, la Procuraduría recordó que los convenios interadministrativos son instrumentos de cooperación entre entidades públicas para el cumplimiento de fines comunes, bajo los principios de coordinación y colaboración y esos acuerdos no implican cesión de competencias, deben orientarse a finalidades públicas compartidas, no tienen como objeto principal prestaciones patrimoniales propias de contratos estatales típicos y no pueden utilizarse para fines puramente económicos.

“En observancia de la naturaleza jurídica de la EPA – ESP y el mercado en el cual se desempeña, observa esta Procuraduría Delegada que la ejecución del objeto contractual a través de los distintos procesos relacionados anteriormente desconoce los presupuestos de la Ley 489 de 1998, en atención a que, dadas las obligaciones a desarrollar y la cuantía de las obras, dicho objeto contractual correspondería a las modalidades de selección ordinarias del municipio de Armenia. Lo anterior, aunado al hecho de que la celebración del convenio interadministrativo No. 2025-002 responde a la naturaleza de EPA como empresa industrial y comercial del Estado”, dice el documento enviado por el ente de control.

Agrega: “Por lo tanto, la ejecución de objetos contractuales que se enmarcan en las modalidades de selección omitidas a través de convenios interadministrativos se configura como una metodología a través de la cual se menoscaban los principios de igualdad, selección objetiva y libre concurrencia de aquellos agentes del mercado que compiten con EPA”.

En consecuencia, no es jurídicamente válido emplear un convenio interadministrativo para sustituir las tipologías contractuales propias de un contrato estatal sometido a la Ley 80 de 1993 ni para eludir la aplicación del régimen ordinario de contratación pública o de los documentos tipo.

El análisis adquiere mayor relevancia a la luz del artículo 87 de la Ley 489 de 1998, que establece que las empresas industriales y comerciales del Estado —como Empresas Públicas de Armenia — no pueden ejercer prerrogativas que afecten los principios de igualdad y libre competencia cuando compiten en el mercado con empresas privadas. Para la Procuraduría, dadas la cuantía y naturaleza de las obras de alcantarillado objeto del convenio, estas corresponderían a modalidades de selección ordinarias del municipio de Armenia, conforme al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

Posible desnaturalización del convenio interadministrativo

En este apartado, la Procuraduría General de la Nación advierte un riesgo de desnaturalización del convenio interadministrativo No. 2025-002, al considerar que en los documentos previos no se evidencia un estudio comparativo claro que demuestre la ventaja real de ejecutar las obras a través de EPA, en lugar de adelantarlas directamente por el municipio mediante un proceso competitivo ordinario.

Señala que el problema no radica en la figura del convenio en sí misma, sino en su propósito efectivo: “Si tras su celebración se despliega una cadena de contratos bajo regímenes especiales para ejecutar el objeto, podría configurarse una elusión práctica de las modalidades ordinarias previstas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”.

La Procuraduría también advierte que, si la entidad ejecutora no cuenta realmente con la capacidad operativa para cumplir directamente las obligaciones del convenio y termina trasladando la ejecución a terceros, podría evidenciarse una desnaturalización del instrumento interadministrativo.

En ese escenario, no se estarían cumpliendo los objetivos que inspiran los principios de transparencia y selección objetiva, pues el convenio funcionaría como vehículo para una contratación indirecta con menor competencia.

Cinco días hábiles para responder

Finalmente, el organismo de control indicó que las entidades involucradas tienen cinco días hábiles, siguientes al recibo de la presente comunicación, para entregar las respuestas correspondientes a los correos electrónicos institucionales. Hay que tener en cuenta que el documento de la alerta preventiva fue emitido por la Procuraduría el 3 de marzo de 2026.

Por último, la Procuraduría advierte que el convenio podría estar operando como un esquema de subcontratación del objeto contractual. El organismo de control considera que se podrían comprometer los principios que rigen la contratación pública en Colombia. El municipio debía acreditar de manera sólida que la contratación directa con EPA representaba la alternativa más favorable.